省人大民族宗教侨务外事委员会主任委员    张洪伦

　　(2007年5月)

　　我国自古以来就是一个统一的多民族国家。民族问题始终是我国革命、建设、改革时期的重大问题。民族区域自治是我国解决民族问题的—项基本政策，民族区域自治制度是我国一项基本政治制度。1984年制定、2001年修改的《民族区域自治法》是实施宪法关于这一基本政治制度的基本法律，2005年5月21日施行的国务院实施《民族区域自治法》若干规定是《民族区域自治法》的具体化。坚持和完善民族区域自治制度必须加强民族立法，建立、健全与《民族区域自治法》相配套的法规体系。这对于巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，保障和促进民族地区经济社会又好又快发展，维护国家统一、增强民族团结、实现长治久安，具有十分重大的意义。
　　一、进一步提高对全面贯彻实施民族区域自治法重要性、紧迫性和艰巨性的认识，增强贯彻实施民族区域自治法的自觉性和坚定性
　　（一）民族区域自治制度是我们党创立、坚持并努力加以完善的一项基本政治制度。
　　(二)民族区域自治法是保障民族区域自治制度顺利实施的基本法律。
　　(三)贯彻实施民族区域自治法，是贯彻落实“三个代表”重要思想和党的十六大、十六届三中、四中、五中、六中全会精神的应有体现。
　　(四)实施民族区域自治法是正确解决我国现实民族问题的根本要求。
　　(五》贯彻实施民族区域自治法，是促进和谐社会建设、实现全面建设小康社会奋斗目标的有效措施。
　　(六)贯彻实施民族区域自治法，也是维护国家统一和加强民族团结的客观要求。
　　(七)贯彻实施民族区域自治法，还是建设社会主义政治文明的内在要求。
　　(八)实施民族区域自治法是增强党的执政能力的迫切需要。
　　总之，贯彻实施民族区域自治法，对于在新世纪新阶段进一步坚持和完善民族区域自治这一国家的基本政治制度，做好民族工作，维护党和国家工作的大局，依法促进和谐社会建设，实现全面建设小康社会的宏伟目标，都有着十分重大的意义。我们一定要站在全局和战略的高度，充分认识贯彻实施这部法律的重要性、紧迫性和艰巨性，切实增强贯彻实施民族区域自治法的自觉性和坚定性。
　　二、新修改的民族区域自治法、国务院若干规定的主要内容和我省配套法规建设及鄂发[2006]3号文件的主要情况
　　(一)新修改的《民族区域自治法》的主要内容
　　1984年颁布实施的《民族区域自治法》内容涉及各方面。2001年2月九届人大常委会审议通过的修正案，以邓小平理论、党的基本路线和党的十五大精神为指导，遵循宪法的规定，从我国社会主义初级阶段的国情和民族地区的实际出发，根据建立社会主义市场经济体制的新形势，适应改革、发展和稳定的要求，力求解决民族自治地方经济和社会发展的—些实际问题，在财政、金融和教育文化等方面采取必要的特殊政策，加快民族地区经济和社会发展。具体内容涉及指导思想、财政体制、投资和金融、教育文化、对口支援、少数民族干部配备和法的贯彻实施等7个方面共39条、48处，总条款由原67条增加到73条，突出了“加大投入，加快发展”的主题。对照修改前的《民族区域自治法》主要有以下几个特点：
　　1、将原第六章标题“上级国家机关的领导和帮助”修改为：“上级国家机关的职责”，  作为法定责任和义务。该章原共有13条，除其中的7条作了修改或删除外，新增写了7条。这样修改的目的，主要是加大上级国家机关帮助民族自治地方加快发展的职责。修改后的民族区域自治法规定，民族自治地方在财政转移支付、基础设施建设、资源开发、金融投资、扶贫开发、民族贸易、对外贸易、发展教育和文化、环境保护等方面，享受上级国家机关的扶持和帮助，特别是国家的帮助和扶持以及经济发达地区对民族自治地方的对口支援等，加大了上级国家机关帮助民族自治地方加快发展的职责。
　　2、更适合民族自治地方的实际。西部民族地区发展慢的原因是多方面的，但市场经济不发达是重要原因之一。修改后的《民族区域自治法》明确规定，“民族自治地方的自治机关坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，鼓励发展非公有制经济”。这样规定，更有利于民族自治地方的经济和社会发展，缩小与东部地区的差距。
　　3、对于民族自治地方自治机关行使自治权有了更充分的保障。对民族政治、经济、教育文化等各方面的自治权都作了具体规定。
　　4、对经济体制、财政、金融、税收、投资、基础设施建设和扶贫工作等方面的条款做了较大修改，并新增加了适应社会主义市场经济体制建设的条款，增加了可操作性。
　　5、关于社会发展方面，加大了国家对民族自治地方教育、科学文化卫生等社会事业的扶持力度。
　　但，当时考虑到我国社会主义市场经济体制正在建立和完善过程中，即将加入世界贸易组织，西部大开发战略刚开始启动，许多情况还在变化，对民族自治地方的有关经济政策、措施不宜规定得过于具体，以便于国务院根据不同情况操作施行，地方上根据具体情况制定实施办法。为此，新修改的《民族区域自治法》第七十三条规定：“国务院及其有关部门应当在职权范围内，为实施本法分别制定行政法规、规章、具体措施和办法。自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会结合当地实际情况，制定实施本法的具体办法。”
　　(二)国务院实施《民族区域自治法》若干规定的主要内容
　　国务院若干规定(以下简称“《规定》”）于2005年5月11日国务院第89次常委会议通过，5月19日温家宝总理签署第435号令予以公布，5月31日起施行。《规定》着重就民族区域自治法关于各级人民政府帮助民族自治地方加快经济和社会发展的原则作出了具体规定，体现了党中央、国务院对民族工作和民族自治地方的高度重视和亲切关怀，反映了民族自治地方各族干部群众的共同愿望和根本利益。《规定》的颁布实施，对于进一步坚持和完善民族区域自治制度，落实科学发展观，加快少数民族和民族地区发展，促进各民族的共同繁荣，巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，必将产生重大而深远的影响。
　　1、《规定》的主要内容。由于制定民族区域自治法的实施细则条件还不成熟，《规定》主要只对民族区域自治法第六章上级国家机关的职责的内容进行了细化。在《规定》的起草过程中，始终把进一步规范上级人民政府对民族自治地方的帮助扶持责任，帮助民族自治地方解决经济社会发展过程中存在的突出问题，加快民族自治地方的发展，作为出发点和落脚点。《规定》共35条。主要内容可以概括为这样几个部分：
　　(1)对加强民族团结，维护社会稳定，  大力宣传民族法律、法规和党的民族政策进行了规定；
　　(2)对上级人民政府在基础设施建设、西部大开发、资源开发、生态环境保护、财政支持、对外贸易、边境地区建设、人口较少民族发展、扶贫开发、非公有制经济、对口支援等促进民族自治地方经济发展的职责和义务进行了规定；
　　(3)对上级人民政府在帮助和促进民族自治地方教育科技事业发展的职责进行了规定；
　　(4)对上级人民政府在扶持少数民族优秀传统文化、发展民族自治地方医疗卫生事业方面的职责进行了规定；
　　(5)对上级木民政府加大培养少数民族干部人才的职责进行了规定；
　　(6)对违法责任作出了规定；
　　(7)对规定实施的监督机制的规定。
　　2、《规定》的主要特点。《规定》是贯彻落实民族区域自治法的行政法规，无论是从内容上，还是从立法技术上，都有许多新的突破和进展。具体来讲，主要有以下几个特点：
　　(1)突出了加快少数民族和民族地区发展这个主题。加快少数民族和民族地区经济社会发展，是各族群众的迫切要求，是新时期民族工作的主要任务，也是现阶段解决民族问题的根本途径。针对少数民族地区经济社会发展落后，贫困面大、与发达地区发展差距拉大的现实情况，规定将促进民族自治地方经济社会发展作为主要内容加以规定，在《规定》第35条条款中，涉及经济社会发展的就占了23条，其中经济条款占了14条，突出了上级人民政府对民族自治地方的帮助和扶持。《规定》把民族区域自治法第六章“上级国家机关的职责”中上级国家机关帮助和扶持民族自治地方经济社会发展的内容给以了细化。
　　(2)贯穿了科学的发展观。《规定》坚持以人为本，不仅体现了统筹区域之间的协调发展，还在强调经济发展的同时，照顾了经济与社会的协调发展，对民族自治地方教育、科技、文化、卫生等社会事业的发展作出了相应规定。《规定》还对贫困少数民族、人口较少少数民族和边境地区少数民族的发展作出规定，从法律上规定了统筹民族之间的协调发展。《规定》还就民族自治地方的生态建设和环境保护作出了规定，体现了人与自然的和谐发展。可见，整个《规定》贯穿了科学发展观。
　　(3)强调了构建和谐社会的要求。《规定》专门用3个条款的内容，对巩固和发展平等、团结，互助、和谐的社会主义民族关系，禁止破坏民族团结和制造民族分裂，积极开展民族团结进步表彰活动进行了具体规定。《规定》强调维护民族团结和社会稳定，目的在于为构建社会主义和谐社会创造良好的社会环境。
　　(4)体现了实现全面建设小康社会的宏伟目标。《规定》制定的出发点和落脚点，是全面贯彻落实民族区域自治法，维护民族团结和社会稳定，加快民族自治地方经济社会的全面发展，实现全面建设小康社会的宏伟目标。这就把民族自治地方的发展与建设中国特色社会主义的总目标有机地结合起来。
　　3、《规定》内容在若干方面取得了新突破。《规定》在促进民族自治地方经济、社会、教育、文化事业以及少数民族干部、各类人才培养等方面有了新突破。主要是：
　　(1)《规定》第4条将开展民族团结进步表彰活动以法规的形式加以规定。这是对多年来开展民族团结进步表彰活动的经验总结，同时把这项工作上升到法规的高度，使之更具有规范化和制度化。这对于新时期加强民族团结，维护社会稳定，构建社会主义和谐社会将起到十分重要的作用。
　　(2)《规定》第5条明确规定上级人民政府及其职能部门在制定经济社会发展中长期规划时应当听取民族自治地方和民族工作部门的意见。这一规定，很有针对性，体现了决策的科学性和民主性，使上级人民政府及其职能部门制定的规划更符合民族自治地方的实际，使民族自治地方的发展能及时列入整个社会经济发展规划，保证民族自治地方经济社会健康有序的发展。
　　(3)《规定》第6条将未列入西部大开发范围的自治县，规定山所在的省级人民政府在职权范围内比照西部大开发的有关政策予以支持。这就使得—些非西部地区的自治县也能享受西部大开发的有关政策，  有利于加快这些地区的发展。
　　(4)《规定》第7条第3款将民族区域自治法第56条第2款关于“国家在民族自治地方安排基础设施建设，需要  民族自治地方配套资金的，根据不同情况给予减少或者免除配套资金的照顾”的规定具体化，即“国家安排的基础设施建设项目，需要民族自治地方配套资金的，适当降低配套资金的比例。民族自治地方的国家扶贫县和财政困难县确实无力负担的，免除配套资金”等内容，加大国家对民族自治地方基础建设的资金支持。有了这条规定，可以较好地解决长期以来民族自治地方反映的因拿不出配套资金而得不到国家的基础设施建设项目的难题，对于改善和提高民族自治地方的基础设施状况具有重要意义。
　　(5)《规定》第8条有两方面的突破，第一，提出“优先在民族自治地方安排资源开发和深加工项目”，而在民族区域自治法条款中，是没有“深加工项目”这个内容的，这是根据民族自治地方多年来反映的民族自治地方只能卖原材料而不能进行深加工的意见写上的，应当说这是一项新的突破。第二，规定第8条还规定了“在民族自治地方开采石油、天然气等资源，要在带动当地经济发展、发展相应的服务业及促进就业等方面，对当地给予支持”。这是对民族区域自治法第65条的原则作出的具体规定。同时，还就加快建立生态补偿机制作出了具体规定，在很大程度上保障了民族自治地方的利益。这些规定，对民族自治地方来说，无疑是一个含金量很高的条款。
　　(6)《规定》第9条对民族自治地方财政支持上，明确规定了“三个保证”，即“上级政府支持民族自治地方财政保证民族自治地方的国家机关正常运转、财政供养人员工资足额发放、基础教育正常经费支出”，使国家对民族自治地方的财政支持落到实处。这就把国家的优惠政策上升为法律规定，对于缓解民族自治地方的财政困难有重要作用。
　　(7)《规定》第10条将中央设立少数民族发展资金和民族工作经费用法规的形式加以规定，是一项重大突破。少数民族发展资金一直是放在扶贫资金里的，是中央扶贫资金总盘子中单独切出的一块资金，专项用于支持少数民族贫困地区发展。这次在规定中单独将它列出来，主要用于解决民族自治地方特殊需要，在资金用途上有了新的规定。这对加快民族自治地方的发展将会起到重要的推动作用。规定第10条还规定“地方财政相应设立并安排少数民族发展资金和民族工作经费”。这对于调动地方的积极性，加大对民族地区和民族工作的支持力度，促进民族地区的发展，是有积极作用的。
　　(8)《规定》第12条将国家长期以来实行的民贸优惠照顾政策法律化，使这项政策具有相对的稳定性。同时，对少数民族特需用品实行定点生产并建立必要的储备制度的规定，将对边销茶的储备制度扩展到一切少数民族特需用品，是落实党的民族政策，更好地满足少数民族群众生产生活特殊需要的重要举措。
　　(9)《规定》第14、15条将推进“兴边富民行动”和人口较少民族聚居的发展．纳入了经济和社会发展规划，加大扶持力度写进《规定》中，这也是一个重要突破。兴边富民行动和扶持人口较少民族发展是由国家民委倡导和推动，并得到国务院肯定、有关部门予以支持的两项重要的工作，是新形势下民族工作的重要内容。几年来的实践表明，这两项工作确实对民族自治地方和少数民族的发展发挥了重要作用。国家民委已经制定扶持人口较少民族发展规划和兴边富民“十—五”规划。规定把推进“兴边富民行动”和扶持人口较少民族发展写进去，用法规的形式规定下来，使做好这两项工作有了法律依据和法制保障。
　　(10)《规定》第20条第2款针对民族自治地方经济困难和基础教育落实后的状况，把民族区域自治法第71条中关于“国家加大对民族自治地方的教育投入”的规定具体化，提出“国家积极创造条件，对民族自治地方的边境地区、贫困地区和民族自治地方的农村实行免费义务教育”。这一规定对民族自治地方家庭经济困难的学生来说是“雪中送炭”，充分体现了党和国家对少数民族和民族地区的关怀。
　　(11)《规定》第24条第3款将定期举办少数民族传统体育运动会、少数民族文艺会演规定在行政法规中，用法规的形式加以规范，避免了短期性和随意性。能更好地繁荣少数民族文化体育事业，丰富各民族人民群众的文化生活。
　　(12)《规定》第27条对加快民族自治地方社会保障体系建设的规定，是贯彻落实党中央、国务院关于“建立与我国国情相适应、与经济发展水平相适应的社会保障体系”精神的重要体现。这在民族区域自治法中是没有的，这是根据新形势的要求和民族自治地方的现实情况专门加以规定的，是行政法规的一项新突破，
　　(13)在少数民族干部配备规定上有突破。《规定》第28条提出“上级人民政府及其工作部门领导人员中应当合理配备少数民族干部”。民族区域自治法只对民族自治地方的自治机关及其所属工作部门的干部配备作了原则规定，对上级人民政府及其工作部门领导人员中少数民族干部的配备没有作出规定。《规定》的上述规定，对上级人民政府及其工作部门领导人员中合理配备少数民族干部提出了明确要求，使这项工作做到有法可依。
　　(14)《规定》第29条第3款明确提出对“到边远、高寒等条件比较艰苦的民族自治地方工作的汉族和其他民族人才的家属和子女，在就业、就学等方面给予适当照顾”。这对民族自治地方稳定人才、吸引人才，实施人才强国战略将会产生积极的影响。
　　(15)《规定》第30条对执行的监督检查进行了规定，这是民族立法上的一个重大突破。明确规定，“各级人民政府民族工作部门对本规定的执行情况实施监督检查，每年将监督检查的情况向同级人民政府报告，并提出意见和建议”。这一规定，在法律上明确了民族工作部门的监督检查责任，给其执法提供了法律依据和保障，是民族工作法制化的体现和现实需要，也是依法行政的必然要求。
　　(16)明确规定了违反本《规定》的违法责任。第31、32条专门规定不履行法律义务所应承担的法律责任。在民族法律法规中规定违法责任是第一次，是民族立法的一大突破，保证了《规定》的贯彻落实。
　　(三)我省配套法规建设和鄂发[2006]3号文件的情况
　　1、我省配套法规建设情况。自1988年9月《湖北省实施〈中华人民共和国民族区域自治法>的若干规定》颁布实施以来，省人大常委会结合本省实际，共制定和批准了与民族区域自治法相配套的法规50件次，现行有效的35件。其中，地方性法规1件、自治条例3件、单行条例31件，内容涉及民族自治地方政治、经济、文化、教育、科技、卫生、人口与计划生育和自治机关立法制度建设和上级国家机关职责等各个方面，依法有效地促进了我省少数民族和民族地区经济社会的快速发展。
　　特别是2001年民族区域自治法修改以来，为了适应中国加入世界贸易组织和建立社会主义市场经济体制的需要，并与有关上位法的规定相衔接，省人大常委会于2003年4月修改了省实施民族区域自治法的若干规定；同时，根据省人大常委会的统—部署，省人大民族宗教侨务外事委员会协助省人大常委会指导“一州两县”人大常委会对自治条例和单行条例进行了认真清理，民族立法的重点也由过去注重立法速度向提高立法质量和效率转变，立法工作做到立、改、废兼顾。2002年以来，省人大常委会共修改、废止有关民族方面的地方性法规2件，批准恩施土家族苗族自治州和五峰、长阳土家族自治县人大修改的自治条例2件、单行条例10件，批准“一州两县”废止的单行条例5件。上述配套法规的制定、修改、废止和完善，使民族区域自治法的各项规定具体化，保证了民族区域自治法的各项规定落到实处。
　　2、省政府规章和规范性文件及鄂发[2006]3号文件情况。
　　1988年省若干规定制定后，省政府出台了3个规章，省直34个部门制定了实施的规范性文件。新修改的民族区域自治法和省若干规定颁布实施后，为了与之相衔接，同时，也为了适应中国加入世界贸易组织和我国建立社会主义市场经济体制新形势的需要，省直28个部门先后根据自己的职责修订了各自的规范性文件，省政府还制定了《湖北省民族地区经济和社会发展“十五”规划》。2006年4月30日，省委、省政府又根据中央民族工作会议精神和民族区域自治法、国务院及省若干规定联合下发了《中共湖北省委湖北省人民政府关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的若干规定》(鄂发[2006]3号)。鄂发[2006]3号文件从进—步加大对民族地区财政、金融投入，资源开发和生态建设补偿，扶贫开发，教育科学文化卫生事业发展，民族地区进一步扩大对外开放，大力加强民族地区基础设施建设，大力支持民族地区建设骨干项目和支柱产业，积极推进民族地区农业和农村经济结构调整，推进民族地区城镇化进程等各方面，采取了一系列特殊政策和灵活措施，加速少数民族和民族地区经济社会全面、协调、可持续地发展。去年全国人大常委会委托省人大常委会执法检查后，省人大常委会向全国人大常委会和全国人大民族委员会如实反映了民族区域自治法及国务院若干规定在贯彻实施中存在的主要困难和问题及主要意见和建议，并以鄂常办函 [2006]62的形式，将执法检查中“一州两县”反映的主要困难和问题以及主要意见和建议包括一些具体意见、要求和困难反映给省政府，责成省政府及有关部门整改，督促省政府加快编制了《湖北省民族地区经济和社会发展第十一个五年规划》，