对有关国家机关制定的规范性文件进行备案审查，是宪法和法律赋予地方各级人大的一项监督职权，也是地方各级人大督促行政机关依法行政、司法机关公正司法的重要途径之一。但从人大监督实践来看，目前这项工作还没有普遍开展起来。如何让审查规范性文件这一“久藏深闺”的监督形式走进人大监督实践，发挥其应有的作用，本文作一些粗浅的探讨。
　　一、规范性文件审查制度的确立与发展
　　地方人大对规范性文件审查的制度，是随着我国人民代表大会制度的建立而逐步发展和完善的，在这—过程中，1954年宪法奠定了规范性文件审查制度的基础，上个世纪80年代修订的地方组织法和2000年颁布的立法法，对审查规范性文件的程序又以法律的形式予以确定。近20年来一些地方人大的相关监督立法，对这一制度的发展和完善作了重要的补充。
　　（一）宪法、法律对规范性文件审查的有关规定，构建了地方人大审查规范性文件制度的基本框架
　　1954年宪法规定：地方各级人大在本行政区域内，保证法律、法令的遵守和执行。有权改变和撤销本级人民委员会的不适当的决定和命令。县级以上人大有权改变或者撤销下—级人大不适当的决议和下—级人民委员会不适当的决议和命令。县级以上的人民委员会有权停止下一级人民代表大会的不适当的决议的执行(注：当时各级人民委员会既是行政机关，又是人民代表大会的常设机构)。这些规定，确定了地方人大对规范性文件审查的原则范围，也是地方各级人大对有关国家机关制定的规范性文件进行审查的最早宪法依据。
　　文革时期，由于民主法制建设受到很大冲击，在此期间制定的1975年宪法，对地方人大监督宪法法律实施及规范性文件审查都没有作出规定，1978年制定的宪法对1975年宪法作了修正，重新确立了地方各级人大的监督权，但仍没有恢复1954年宪法赋予地方人大审查规范性文件的权限。
　　1982年宪法总结了历史经验教训，对地方各级人大审查规范性文件制度作出了明确的规定。1982年宪法第99条规定：县级以上地方各级人大“有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定”。第104条规定：县级以上地方各级人大常委会有权“撤销本级人民政府不适当的决定和命令，撤销下一级人民代表大会的不适当的决议”。1982年宪法已全面恢复了1954年宪法中的原则精神。
　　地方组织法和立法法在1982年宪法的基础上，扩大了地方各级人大审查规范性文件的范围。根据地方组织法第7条规定，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市制定的地方性法规，报省级人大常委会批准后施行，并由省级人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。根据第8条规定，县级以上地方各级人大有权撤销本级人大常委会不适当的决议。根据第44条规定，县级以上地方人大常委会有权撤销下—级人大及其常委会的不适当的决议、撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。根据第60条规定，省、自治区、直辖市人民政府制定的规章，报国务院和本级人大常委会备案，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府制定的规章，报国务院和省级人大常委会、人民政府以及本级人大常委会备案。地方组织法还第一次明确赋予了乡级人大审查本级政府规范性文件的权力。根据第9条规定，乡级人大可以撤销本级政府不适当的决定和命令。2000年颁布的立法法第88条第4、第5项分别规定：“省、自治区、直辖市人民代表大会有权改变和撤销它的常务委员会制定的和批准的不适当的地方性法规”。“地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章。”第89条第4款规定：“地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案，较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。”
　　应当说，与1954年宪法相比，现行宪法、地方组织法和立法法的这些规定，使规范性文件审查制度有了很大发展和完善，从审查范围来讲，地方各级人大不仅对有关地方国家机关制定的决定、决议、命令和规章可以审查，对地方性法规、自治条例、单行条例也可以审查。
　　（二）地方人大监督立法对审查规范性文件制度的延伸规定，构成了地方人大审查规范性文件制度的重要补充
　　从上个世纪80年代中后期开始，地方人大及其常委会在制定综合性监督条例时，对审查规范性文件的范围、程序等普遍进行了延伸和细化，重庆市在1999年还出台了关于规范性文件审查的专门条例。
　　一是在宪法法律的基础上进一步扩大了规范性文件的审查范围。宪法法律在对规范性文件审查制度进行规定时，涉及的对象只有行政机关、本级人大常委会和下级人大及其常委会，对司法机关则没有涉及。而地方人大制定的综合性监督条例，绝大多数都将审查范围扩大到了司法机关，要求法院、检察院指导审判和检察工作的规范性文件送本级人大常委会备案审查。如，江苏省在1989年出台的对行政、审判、检察机关行使监督权的规定(试行)第24条就明确规定，“省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院应当将制定的规章、规定、决定、命令等规范性文件，报送省人大常委会。”2000年江西省制定的监督条例第17条第2款规定“本级人民法院、人民检察院指导审判、检察工作的规定、办法、意见等规范性文件”，应当报送本级人大常委会。
　　通过地方立法的补充，地方人大规范性文件审查的范围，已经覆盖到所有的被监督机关：本级人大常委会和下一级人大及其常委会制定的地方性法规和自治条例、单行条例，作出的决定、决议，行政机关制定的规章，作出的决议、决定、命令，以及本级司法机关制定的指导审判和检察工作的规范性文件等。
　　二是规定了规范性文件备案审查的一些基本程序。宪法法律在对规范性文件审查制度进行规定时，只是规定了应予备案审查的规范性文件的范围，对操作程序未作出具体规定，立法法虽然有少量的程序内容，但也只是限于地方性法规、自治条例、单行条例和规章，对其他数量众多的规范性文件没有涉及。为了便于操作，一些地方人大在监督立法过程中，对规范性文件审查普遍增加了如下—些程序性内容：(1)关于规范性文件备案时间。湖南、江西规定为文件发布之日起30日内；黑龙江、青海、河北、新疆、内蒙古规定为文件发布的“同时”；安徽规定，规章和立法具体应用问题的解释应在30日内备案，其他县级以上政府、“两院”制定的规范性文件应在15日内备案。重庆市还规定，规范性文件的制作机关应当在每年的1月底前将上—年制作的规范性文件目录报市人大常委会备查。(2)关于受理机构。重庆市规定实行统一受理、分类负责的办法，由市人大法规委员会统一受理，属专业性的，应在5日内转交有关专门委员会审查，属综合性的，由法规委员会办理。(3)关于规范性文件审查的提出及程序。安徽、重庆规定，各国家机关、社会团体、企事业单位，以至公民个人都可以按照规定程序，向相应级别的人大常委会提出申请，先由有关专门委员会或工作委员会进行审查，之后向主任会议提出审查报告，主任会议视情况决定是否提请常委会审议。(4)关于审查时限。重庆市规定，对规范性文件审查应在30日内完成，有特殊情况需要延长的，由主任会议决定。(5)关于审查结果。河北、贵州、四川、湖南、江西、安徽规定，规范性文件轻微违法的，由主任会议责成自行纠正，严重违法的提交常委会作出相应决议予以撤销；广东、辽宁、新疆、湖北规定，凡是作责成纠正和撤销处理的，均由常委会决定，重庆市规定，规范性文件与法律法规抵触的，由主任会议提清常委会撤销或责成纠正。规范性文件之间相互矛盾的，由负责审查的有关专门委员会、常委会工作机构与法规委员会协调，不能取得一致意见的，由主任会议提请常委会决定的由负责审查的机构交制作机关处理。
　　二、地方人大在规范性文件审查方面的一些探索及规范性文件审查工作的总体现状
　　20多年来，地方人大在监督实践中，对规范性文件审查进行了—些有益的探索。
　　一是对下级人大及其常委会或本级行政机关制定的与宪法法律、行政法规相抵触的规范性文件，或是提出意见、建议，由制定机关自行纠正，或是召开常委会会议决定予以撤销。如1993年初，某县某某乡人代会根据政府的要求，作出了1993年集资款的决议，决定向农民集资607677元，用于新建柏油路、安装程控电话和修建码头。该县人大常委会主任会议通过深入调查，发现该乡的方案实施后，当地农民负担将大大超过国务院不得超过上年收入5％的规定标准。根据主任会议的提请，同年7月，县人大常委会决定撤销该决议。通过对违法违规文件的处理，有效地维护了法律的尊严，树立了法律的权威，也较好地发挥了地方人大的监督职能作用。
　　二是对本级政府或下级人大及其常委会制定的不适当的规范性文件，督促制定机关予以纠正或直接撤销。如1990年6月，某市人民政府发出了关于建立人民教育基金制度的通知，规定从全民、集体性质单位的干部职工收入中按月以2％的比例征收教育基金。文件发出后，许多干部职工纷纷要求人大进行干预，同年7月，经8位委员联名向常委会提请，该市人大常委会召开会议进行了依法审查。审查结果认为，政府多渠道筹措教育基金是必要的，但规定的基金来源和征收办法缺乏法律根据，也不符合中央和省的有关文件精神，为此，该市人大常委会撤销了市政府的基金征收规定。通过纠正有关国家机关制定的不适当的决定、决议，对于促使这些机关正确行使职权，保护人民群众的合法权益，发挥了重要作用。
　　从总体上看，近20年来，虽然一些地方人大在审查规范性文件方面作了积极的探索，有的还在监督立法中也作出过相关规定，但这项工作在大多数地方还没开展起来。可以说，规范性文件审查是目前人大监督工作中一个比较薄弱的环节。
　　三、加强规范性文件审查需要解决的几个问题的探索
　　要保证审查规范性文件这一监督制度的实施，纠正违宪违法行为，保证法制的统—，必须从认识、立法、体制、机构等方面入手。
　　（一）提高对建立规范性文件审查制度重要性、必要性的认识
　　规范性文件审查未能很好开展，—个重要原因是有关方面对这项工作认识不高，重视不够，制度不建全。有的认为这是一项无关紧要、可有可无、可干可不干的工作，没有把它摆上重要位置，有的以法律规定不具体为由，不去实践探索，使这项工作长期处于放任自流的状态。如，某省人大常委会在上个世纪90年代前期，曾专门向有关国家机关发文要求将规章报送人大常委会备案审查，但在之后的近10年里，人大常委会未收到一份规章，对此却一直无人过问，更无人去追究此事。要改变这种状况，地方各级人大必须首先提高对建立健全落实规范性文件审查制度重要性紧迫性的认识。—方面，要认识到加强规范性文件审查是维护国家法制统—的迫切需要。规范性文件具有一定的强制性、约束力，是治理国家，管理经济、文化各项事业的重要手段，是经济活动、社会行为的重要规范，如果这些文件与宪法、法律和行政法规的精神相抵触，就会扰乱经济秩序和社会秩序，扰乱人们的行为准则。过去由于缺乏这方面的监督，一些机关和部门在制定“红头文件”时，搞“土政策”、搞变通，严重影响了国家法制的建设和统一。另—方面，加强规范性文件审查是实践“三个代表”重要思想和落实科学发展观，维护广大人民群众利益的必然要求。—个违反宪法法律、不适当和有失公正的规范性文件一旦实施，危害的不是—个人或者几个人的利益，而是影响到一个方面、—个系统、—个地区，会在—个较长时间，损害成千上万人民群众的利益，甚至会殃及全局，引起社会的不稳定。现在有的规范性文件随意设定审批权、发证权、许可权、收费权、罚没权，通过“红头文件”扩大部门权力，将权力部门化、私有化，严重侵犯了广大人民群众的合法利益，社会各界强烈呼吁加强人大的监督。地方各级人大应当顺应人民群众的要求，从推动依法治国深入实施、维护人民群众合法权益的高度，尽快把建立健全和落实规范性文件审查制度摆上议事日程。
　　（二）从立法上进一步完善规范性文件审查制度
　　规范性文件审查是一项非常严肃、涉及面广的监督制度。要保证这项工作落到实处，归根到底是要有相应的立法保障。一方面，要确立起规范性文件审查制度的完整程序。从宪法、法律的有关规定来看，对不同层次规范性文件审查制度的落实还有一定的弹性，必须从立法上进—步细化和完善。如备案，这是整个审查制度的基础，应当就备案的时限、范围、受理机关，以及审查机构的责任等方面作出具体规定。在审查处理阶段，应当明确审查的组织形式、审查的步骤、审查的时限、争议的处理，以及如何纠正、撤销等。此外，对于不备案、不审查、不撤销的责任如何追究，法律上也应作出规定。另一方面，要进—步明确规范性文件的内涵。这是备案审查的前提，从相关法律法规看，规范性文件是指有关国家机关制定的法律、法规以及规章、决定、决议和命令。笔者认为，把规范性文件仅仅局限在这几个方面是不够的，凡是国家机关制发的文件，不论是否被冠以“决定、决议、命令”的名称，只要是涉及全局的、与人民群众的切身利益密切相关的具有规范性内容的“红头文件”，都应当纳入人大备案审查的范围，当然，这需要通过立法予以明确。
　　（三）设立能够有效履行职责的专门审查机构
　　审查规范性文件是一项政策性、法律性、专业性很强的工作，没有一个专门的审查机构，没有一批高素质的专业人员，很难承担起审查职责。随着人大监督工作的深入，加强对有关国家机关的规范性文件审查的任务将越来越重。为从组织上保证这项工作的开展，地方各级人大应考虑设立专门的审查机构，配备相应的专业人员，专门负责规范性文件的备案审查工作。也可以按照“统一受理、分工负责”的模式，由一个部门集中受理，各专门委员会按专业分别进行审查，以尽快改变目前地方人大对规范性文件备案审查放任自流的状况。
　　（四）减少党政联合发文的现象
　　党政联合发文，是从建国初期沿袭下来的传统做法，这种模式在特定的历史时期，对加强党的领导，提高决策效率发挥了积极的作用。但在实施依法治国方略的今天，这种模式带来的弊端也日益突出。因此，各级党委要切实转变执政方式，理顺党政之间、权力机关与行政机关之间的关系，减少和杜绝党政联合发文的现象，保证国家监督体制的顺畅。当然，按照宪法的要求，党自身也必须带头在宪法法律范围内活动，党委文件或党政联合发出的文件也要符合宪法和法律的规定。