2006年8月27日通过的监督法，第三章专门规定了人大常委会审查和批准决算、听取和审议预算执行情况报告、审计工作报告的权力，明确了六个方面的重点审查项目，较之以前财政监督内容更加具体，更显刚性，提出的要求更高。因此，总结过来预算审查的经验和教训，探索一些新的与监督法相适应的财政预算监督机制势在必行。本文试就我州预算审查监督的实践和今后如何贯彻监督法的一些基本构思，向各位领导、兄弟自治州同行作一个汇报和交流，不当之处，请批评指正。
　　一、我州预算审查监督的实践
　　(一)制定预算审查监督工作规程。经过常委会主任会议研究同意，出台了《湘西州人大财经委预算审查监督操作规程》。这个规程从预算草案的初步审查、人代会期间的审查、预算执行的监督，预算调整、决算的审查，以及政府和有关部门向人代会、常委会、财经委报送的资料等方面作了具体规定，为人大审查监督预算提供了一个清晰的“线路图”。
　　(二)预算审查监督逐步从程序性向实质性转变。一是财经委提前介入。
　　财经委每年派人参加政府召开的经济、计划、财政工作会议，了解政府全年工作安排的重点，掌握预算编制的指导思想。在财政部门初步确定预算盘子时，听取财政部门关于预算安排意见的汇报，对一些重大问题提出意见和建议，供政府讨论预算方案时研究参考。二是常委会做好初审。人代会前，常委会主任会议、常委会会议均要专题听取和审议预算编制草案，对需要调整的事项，常委会以审议意见书的形式向政府交办。同时，还通过召开有关座谈会和实地调查，核实上年预算完成情况，广泛征求各方面对下年预算安排的意见，深入分析当年预算草案安排是否合理，为人代会正式审议做好充分的准备，一定程度上弥补了人代会审议时间短，深度力度不够的问题。三是人代会批准预算。常委会通过督促政府采取零基预算、细化预算、部门预算等改革措施，使政府提交到州人代会上的预算草案更加科学、透明，更加便于人大代表审查。2005年后，要求政府将预算细化草案提交人代会审议，特别是2007年将104个预算单位的部门预算草案全部提交州人代会审议，从而使人代会批准的预算一步到位。四是加强对预算执行过程的监督。每年5月、6月主任会议、常委会会议分别听取州政府关于上半年预算执行情况的汇报，或者组织代表搞一些专题视察、调研活动，并及时对预算执行中存在的问题提出意见和建议，督促政府办理，取得了突出效果。五是加强对决算的监督。常委会主任会议、常委会会议分别每年都要听取和审议州政府关于上年州本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告，支持审计机关依法处理违规违纪问题，对预算执行中存在的一些重大问题进行监督。
　　(三)预算审查监督机构逐步健全。为了加强预算审查工作，2001年机构改革中，在州人大常委会机关机构和人员被精简的情况下，新成立了州人大财经委预算审查监督科，配备了专门人员。2006年5月又挂牌成立了州人大常委会预算审查工作委员会。
　　二、当前存在的主要问题
　　(一)预算编制不科学。我州在实施部门预算编制过程中还存在不少问题，具体表现在：一是综合预算没有真正实现。现行的综合预算实际只是预算内、外资金两张报表简单合并，仍然没有摆脱“两张皮”的束缚，没有实质性的将非税收入纳入财政预算，还是形式上的部门预算。二是依然存在“基数法”明显痕迹。如，预算收入仍然实行“基数+增长”的模式；科技进步法、教育法、农业法等法律规定有增长幅度或占支出比重要求；各级党委、政府
　　及财政等部门的红头文件或会议纪要，对预算作具体要求；人员经费和公用经费仍然实行“基数法”；项目资金也基本实行‘基数法”。三是预算编制部门内部工作程序不规范。一方面，州财政局内部各职能科室职责划分不清，除预算科管理预算外，其他业务科室都编制预算，这样就经常出现科室为其管辖的部门争预算、随意调整预算的情况。另一方面，由于州财政局预算科人员仅6个人，他们不仅要管预算编制，还要管预算执行。在人员精力有限的
　　情况下，根本无法掌握各部门的真实情况，预算编制实际上只是在各部门预算编制的基础上砍砍压压，难以保证预算编制的科学性。
　　(二)预算审查有漏洞。财经委、常委会对预算的初审不仅在时间上无法保障，而且在内容上只集中在是否列赤字、法定支出、预备费提取比例以及比较熟悉的项目上，审查的内容极为有限，一些关键的问题没有涉及到，如人代会会期通常为4—5天，而会议期间至少要审议6个报告，如有立法案的话，有时要审8、9个，代表的注意力往往集中在政府工作报告或选举上，真正对预算的审查仅几个小时。除了时间安排上显得不够外，过程也比较粗
　　放，虽有财经委的预算审查报告，但也难于提出实质性的意见。近两年参照上级人代会作法，在大会上不再宣读财政报告，致使很多代表产生预算审查不重要了的错觉，有的代表没有细看财政报告或者是根本就没有看，就是部门预算草案也很少有代表去查阅，使财政审查走了过场。
　　(三)预算监督不到位。预算虽然经过人代会审查批准，决算也经过常委会审查批准，但由于上级补助收入、上级预算追加的不确定性，这两个专项的部分资金不能进入年初预算，加上超收收入使用不规范，特别是一些领导习惯搞临时动议，表态追加的批条多，使人大监督无法到位，预算约束乏力。
　　据州审计局对2002—2005年四个年度州本级同级审审查结果报告反映，财政在执行预算方面临时追加资金、项目呈逐年上升趋势。
　　(四)常委会预算审查工委的职能还没有真正发挥。虽然常委会已经挂牌成立了预算审查工作委员会，但目前仍然处在有机构无人员的状况，机构挂靠在财经委，与财经委合暑办公，人员少，预算审查的职能尚未得到真正体现。
　　三、对加强和完善我州人大预算审查监督的思考
　　(一)完善预算审查监督制度。一是制定自治州人大预算审查监督条例。立法时要考虑如下问题：条例规范的对象为州本级，这样会更具体、更有针对性，在实际工作中便于操作；对自治法、自治条例有关预算编制的条文具体化，充分体现民族地方特色；充分体现监督法和湖南省县级以上人大常委会预算审查监督条例的有关规定。二是进一步完善<<州人大财经委预算审查监督操作规程>>。我州预算审查操作规程于2004年执行，很多方面已不适应监督法的要求，因此，修改和完善我州预算审查操作规程很有必要，特别是要根据监督法的规定，补充和完善重点审查项目的程序。
　　(二)结合本州实际抓住预算审查监督重点。一是预算收支平衡情况。人大常委会审查监督的注意力应放在是否存在虚假平衡上。虚假平衡的表现形式主要是“财政挂账”，即将当年收不抵支的差额结转到下一年，该支付的不支付，该退付的款项不按时退付，从而减少或者隐瞒了当年发生的赤字。虚假平衡使人们对财政状况产生误解，容易造成决策失误，也带来许多管理上的漏动，具有较大的危害性。二是重点支出安排和资金到位情况。每年政府工作报告中确定的重大项目和事项；预算法、教育法、农业法、科技进步法等特殊规定；经济社会中亟待解决、人民群众反映强烈的热点难点问题和突出矛盾，如低保社保资金、扶贫资金、住房公积金、国企改制资金等；突发公共事件，如抗洪抗旱、疫情等。重点项目要按时跟踪检查，督促足额到位。三是预算超收收入的安排和使用情况。政府在动用超收收入时，必须编制使用方案，报人大常委会批准后再支出，制止以往自行安排使用，不向人大常委
　　会报告的现象发生。四是上级财政补助资金的安排和使用情况。上级财政补助资金已成为民族贫困地区财政预算的主要组成部分。在监督工作中要把握住上级财政补助资金是否编入本级预算、上级财政补助资金是否专款专用、上级财政补助资金使用的程序和环节是否规范、透明，投向是否合理等重点。五是非税收入征收使用情况。我州本级非税收入相当于地方税收收入的1．6倍。对非税收入征收使用的监督，要在摸清家底的基础上，将其纳入部门预算范围，实现“财政统筹，政府统管，综合预算，人大监督”的管理模式。六是预备费使用情况。过来这部分资金大都用于领导各种批条，其随意性大，如果监督不力，会带来资金的浪费和权力寻租，产生腐败行为。今后听取预备费使用情况的汇报，关键是保证其按要求规范使用，并要求审计部门进行专项审计。七是专项资金绩效情况。2007年我州本级项目资金安排占预算总支出的46．87％。专项资金是否专款专用?部门是否存在套取财政资金?专
　　项资金使用的效益如何?人大要督促政府建立专项资金预算安排与使用绩效考评机制，提高财政资金的使用效益和效率。要从以上内容规范人大常委会对预算监督的行为。
　　(三)完善预算编制与审查监督程序。一是政府要按规定时间向人大报送预算草案。政府要提前编制预算，根据我州人代会除换届年跨年之际召开外，其余四年一般在3月底召开的实际，每年2月底前，州财政局要将州直部门预算草案报州人大常委会预算工作委员会。3月上旬前，州财政局将州：直部门预算草案提交州人大财经委。3月中旬前，州政府将州直部门预算草案提交州人大常委会会议审议。二是人大预算审查部门要提前介入调研。在政府编制预算的同时，人大财经委和预算工作委员会要开展调查研究，掌握第一手资料。调查研究的重点是：当年国民经济计划完成情况和下一年国民经济发展预期；当年预算执行情况、存在的问题；下一年度政府预算编制的总体盘子、原则，以及所面临的新情况新问题；国家宏观经济政策，特别是关于财税方面的政策。三是恢复人代会上向代表宣读财政报告。鉴于人大代表大多来自不同战线和岗位，懂财经和财政知识的比较少，建议人代会仍由财政局长代表政府做财政报告，增强代表对财政审查的责任心和注意力。
　　(四)督促政府完善预算编制体制和机构改革。
　　1、完善零基预算。财政预算收入的编制不要采取在上年的基础上增长一定的百分比的习惯做法，要按经济发展规律办事。搞好与教育法、科技进步法、农业法等有增长幅度或占支出比重要求有关法律衔接，科学确定其基数。党委政府领导在现场办公时，不要随意出台有关财政支出的红头文件或现场办公会议纪要，编制预算的“政策依据”要以实际工作需要、法律规定、省以上党委政府红头文件为准，要对已经过时而仍作依据的红头文件进行清理，该废止的要及时废止。对各部门项目经费的预算要根据事业发展的实际需要，不能取决于原来的基数，该削减的要坚持削减，该立项的要重新立项。要作扎实的调查研究，掌握预算编制的主动权，对巧立项目套取财政资金的，要取消所立项目，追回所安排的资金，并进行严肃处理。
　　2、一步完善部门预算。要加大非税收入的征收和管理力度，规范部门预算的编制，将能够纳入预算管理的非税收入，要统一到部门预算的本子里面去，坚决克服体外循环和单位间的不公平现象。要对提交人代会审议的部门预算支出项目进行细化，不能只到大类，要细化到具体的小项目，使代表能够看得见资金去向，既便于审查，又便于执行的监督。要防止“过去看不懂，现在看不完”的倾向。在提交到人代会的部门预算草案，既要细化又要简明，
　　要把握好这个度。
　　3、督促政府改革预算编伟，j机构。当前，财政局预算编制的职能集中在预算科，预算科不仅人数少，而且职能交叉，既管编制，又管执行。根据监督法的要求，要强化财政预算编制职能。针对这种状况，建议将预算科改为预算编制中心，同时增加专业人员，专门行使预算编制的责任，这样才能担负起科学编制预算的重要职能。
　　(五)增强预算编制与执行的透明度。一是在媒体上向社会公布预算编制和执行情况。过去对预算草案往往作为“机密”，不准向社会透露。人大批准的预算，只有人大代表知道。由于未向社会公开，使广大的纳税人不知道自己上缴的钱使用到什么地方，使用得合理不合理。监督法第七条规定，各级人大常委会行使监督权的情况，向社会公开。因此，人大在审批预算草案前，要将预算报告的主要内容在有关媒体上向社会公布，让广大纳税人了解
　　和参与政府的预算编制。人大常委会预算审查工作委员会可以通过这些渠道收集纳税人的意见和建议，并作为预算审查的参考。在人代会后，将批准的预算也通过媒体向社会公开，使纳税人知道每一笔资金的去向、用途，从而接受纳税人的监督。二是定期向人大代表通报预算执行情况。今后政府在向人大常委会报告上半年预算执行情况和预算调整方案时，同时将情况向人大代表通报，以便使人大代表及时了解预算执行动态，加强日常的监督。三是实现人大常委会预算工委与财政局电脑联网。使预算执行的的整个过程更加透明，把政府的“秘密荷包”变成了“玻璃钱柜”。这样使人大的被动监督变成主动监督，事后监督变成了实时监督、过程监督，使国库集中支付的每笔资金都在人大的监督之下，确保人大批准的预算执行到位。
　　(六)发挥政府审计监督作用。一是要求原汁原味的报告审计情况。审计机关作为政府的组成部门，在这种“自己监督自己”的体制下，审计发现的问题很有可能在政府首长干预下，或者隐瞒不报，或者大事化小，这样人大得不到真实情况。政府首长和审计机关负责人作为人大监督的对象，必须向人大负责，人大如果发现有上述情况，既可以向政府首长问责，也可以向审计机关负责人问责，从而保证审计报告的客观真实性。二是充分运用审计成果。人大常委会通过听取和审议预算执行情况的审计报告，支持审计机关加大对发现问题的查处，找出预算执行中带规律性、普遍性的问题，向政府提出建议意见，必要时作出决议。三是对审计报告、人大审议意见在媒体上公布，接受社会舆论的监督。
　　(七)加强人大常委会监督队伍的建设。坚持常委会会前学法制度，用法律知识武装组成人员的头脑。坚持发挥人大财经委兼职委员审查监督财政的作用。兼职财经委员是人大代表中思想和素质双优的代表，过来他们对财政预算的编制执行和管理，提出了许多宝贵意见和建议，取得了较好的效果。根据人大财经委人员少，联系面大，要提高对财政审查监督水平，必须充分依靠和发挥兼职委员的作用，集体行使好预算审查和监督职能。配齐配强预算审查工作委员会的力量，建立正常的工作制度，担负起对财政的日常审议和监督职能，为常委会当好参谋。
　　来源于：全国三十个少数民族自治州第十七次人大工作研讨会