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关于向社会公布《恩施土家族苗族自治州
传统村落和少数民族特色村寨保护与发展条例(草案)》征求意见的公告

发布时间:2018-08-15 08:54 来源:法制工委

 

2018年7月31日,州八届人大常委会第十一次会议对《恩施土家族苗族自治州传统村落和少数民族特色村寨保护与发展条例(草案)》进行了审议。为了进一步推进民主立法、科学立法、依法立法,提高地方立法质量,现将该法规草案全文及说明予以公布,向社会公开征集意见。欢迎社会各界积极参与,并请于2018年9月15日前将意见和建议通过信函、传真或者电子邮件等方式向州人大常委会法制工作委员会反馈。

通讯地址:恩施州人大常委会法制工作委员会

邮    编:445000

联系电话:0718-8299389

传真电话:0718-8251452

电子邮箱:eszfzw@126.com

 

恩施州人大常委会法制工作委员会

2018年8月14日

 

 

 

恩施土家族苗族自治州传统村落和少数民族特色村寨保护与发展条例(草案)

 

第一章  总    则

 

第一条 为了保护与发展传统村落和少数民族特色村寨,根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国非物质文化遗产法》《历史文化名城名镇名村保护条例》等法律、法规的规定,结合本州实际,制定本条例。

第二条 本州行政区域内传统村落和少数民族特色村寨的保护与发展,适用本条例。

本条例所称传统村落, 是指恩施州辖区内拥有物质形态和非物质形态文化遗产,具有较高的历史、文化、科学、艺术、社会、经济价值的村落(院落),包括恩施州行政区域内按照规定程序批准的国家、州和县级传统村落。

本条例所称少数民族特色村寨是指恩施州辖区内民居特色突出、产业支撑有力、民族文化浓郁、人居环境优美、民族关系和谐的自然村或行政村,包括恩施州行政区域内按照规定程序批准的国家、省、州和县级少数民族特色村寨。

第三条 传统村落和少数民族特色村寨的保护与发展,应当遵循保护优先、合理利用、科学规划、体现特色、活态传承、政府主导、村民自治、公众参与的原则。

第四条 州、县(市)人民政府应当将传统村落和少数民族特色村寨保护与发展工作纳入国民经济和社会发展规划,制定传统村落和少数民族特色村寨保护与发展措施,建立协调机制,解决传统村落和少数民族特色村寨保护与发展中的重大问题。

州、县(市)城乡建设、民族宗教和文化(文物)主管部门负责传统村落和少数民族特色村寨保护与发展工作。其他相关职能部门根据各自职责,共同做好传统村落和少数民族特色村寨保护与发展工作。

乡镇人民政府负责本行政区域内传统村落和少数民族特色村寨保护与发展的具体工作,参与传统村落和少数民族特色村寨保护与发展规划编制并组织实施,指导村民委员会开展传统村落和少数民族特色村寨保护与发展工作。

第五条  传统村落和少数民族特色村寨所在地村民委员会参与保护与发展规划编制和实施;依法履行传统村落和少数民族特色村寨文化保护、经济发展、环境整治、消防安全等职责;依法组织村民会议或者村民代表会议将传统村落和少数民族特色村寨保护与发展事项纳入村规民约。

第六条  州、县(市)人民政府的财政预算应当安排传统村落和少数民族特色村寨的规划、保护、建设、管理和利用专项资金。

鼓励单位和个人赞助、捐赠、投资传统村落和少数民族特色村寨的保护与发展。

 

第二章  申报认定与规划编制

 

第七条  少数民族人口比例不低于百分之三十、总户数不低于三十户、特色民居不低于村寨民居百分之三十,并同时具备下列条件之一的村寨可以申报县级少数民族特色村寨:

(一)具有历史文化传统和特色生态自然景观的;

(二)主体建筑群具有少数民族特色,布局协调,风格典型的;

(三)民族传统习俗保存完整、民族风情浓郁的;

(四)民族民间传统艺术或者工艺留存完好,独具特色的;

(五)与民族传统文化或者重大历史事件、历史名人相关联的。

第八条  具备下列条件之一的村落,可以申报县级传统村落:

(一)村落主体形成较早,选址、布局保留着传统格局和历史风貌;

(二)历史建筑、传统建筑风貌完整;

(三)能够承载乡愁记忆和归属感,具有地域影响的历史遗存保存较好;

(四)具有传统特色和地域特点的制作技艺和加工工艺等;

(五)非物质文化遗产活态传承。

第九条  申报传统村落和少数民族特色村寨应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。

申报州级传统村落和少数民族特色村寨,由县(市)人民政府从已批准公布的县级传统村落和少数民族特色村寨名录中推荐。

第十条  州级和县级传统村落和少数民族特色村寨的申报、评审程序和评价认定指标体系,由州人民政府负责制定。

第十一条  县级人民政府应当自传统村落和少数民族特色村寨名录公布之日起一年内,编制完成传统村落和少数民族特色村寨保护与发展规划。

传统村落和少数民族特色村寨保护与发展规划应当包含保护范围、保护对象、保护措施、产业布局、人居环境改善等内容。划定核心保护区和建设控制地带,预留允许建设区。

规划编制的具体要求,由州人民政府负责制定。

第十二条  传统村落和少数民族特色村寨保护与发展规划应当与土地利用、产业发展、扶贫开发、生态环境保护、乡村建设等有关规划相互融合,并与村庄规划的范围、基本内容等相衔接。

第十三条  编制传统村落和少数民族特色村寨保护与发展规划,应当进行历史研究、现状调查与评估,符合传统村落和少数民族特色村寨实际,突出传统村落和少数民族特色村寨保护与发展需要,体现地方特色和民族特色。组织专家评审,广泛征求公众意见,并经村民会议或者村民代表会议讨论同意。

第十四条  县(市)人民政府应当自村民会议或者村民代表会议讨论同意传统村落和少数民族特色村寨保护与发展规划之日起15日内,报州人民政府审批。

第十五条  县(市)人民政府应当自传统村落和少数民族特色村寨保护与发展规划批准之日起30日内,在门户网站和村落(寨)所在地公布,并报省人民政府城乡建设和民族宗教主管部门备案。

依法批准的传统村落和少数民族特色村寨保护与发展规划不得擅自修改;确需修改的,按照原批准程序执行。

 

第三章  保护与管理

 

第十六条 传统村落和少数民族特色村寨的保护应当保持空间、文化及价值的完整性。保护内容包括:

(一)村落(寨)的传统选址、格局、风貌以及自然和田园景观等空间形态与环境;

(二)非物质文化遗产以及与其相关的实物和场所;

(三)民族村寨、特色民居、历史建筑、文物古迹等传统建筑;

(四)地下文物埋藏区;

(五)体现土司文化、红色文化等各个时期的历史记忆;

(六)具有地方特色的方言、传统戏曲、传统工艺、传统产业、民风民俗等文化遗产。

第十七条 自治州人民政府应当组织制定传统村落和少数民族特色村寨保护技术规范。

第十八条 县级人民政府应当组织以行政村或自然村为单元对本行政区域内的传统村落和少数民族特色村寨进行普查。

第十九条 县级人民政府应当根据普查结果和登记信息,以一村一档的形式,及时组织编制传统村落和少数民族特色村寨档案,建立档案信息管理系统,完整保存普查登记过程中形成的文本及数字档案。

第二十条 传统村落和少数民族特色村寨保护与发展规划确定的各类保护对象要实行挂牌保护。县级人民政府应当在村落(寨)主要入口设立保护标志,并对村落(寨)内各类保护对象制作标识牌,在保护对象的显要处挂出。

各级文物保护单位、历史建筑按有关法律法规要求作出标志说明、进行挂牌。

第二十一条 传统村落和少数民族特色村寨较为集中的区域或者历史建筑、特色民居相对集中、形成建筑群的区域,应当予以整体保护。

传统村落和少数民族特色村寨内需要保护的不可移动文物、历史建筑、特色民居,应当区分不同情况,采取相应措施,实行分类保护,并保护原有的高度、体量、外形及色彩等。

对非传统村落和少数民族特色村寨内尚存可移动的零星建(构)筑物等,经县级以上文物主管部门认定具有较大历史、科学、艺术价值的,在征得所有权人同意后可以迁移到村落(寨)中实施保护。

第二十二条 传统村落和少数民族特色村寨保护范围内,禁止进行下列违反保护与发展规划的行为:

(一)擅自开山、采矿、采石、采砂、采土等破坏传统格局和历史风貌;

(二)占用或者破坏保护和发展规划确定保留的森林、耕地、湿地、河道水系等自然景观、历史环境要素;

(三)乱倒垃圾、排放污水、破坏地质景观;

(四)在保护的建(构)筑物、标志(牌)上涂污、刻划和损毁;

(五)修建生产或储存易燃、易爆等危险物品工厂、仓库等;

(六)破坏文化遗产及其相关的实物和场所;

(七)法律、法规禁止的其他活动。

第二十三条 传统村落和少数民族特色村寨核心保护区内,禁止新建、扩建建筑物、构筑物及其他设施。必要的基础设施和公共服务设施除外,但应当符合保护和发展规划,不得破坏整体格局和风貌。

保护范围内与传统、特色风貌不协调的既有建(构)筑物,应当按照保护与发展规划要求进行风貌打造。可以通过补助、奖励等方式,选择有代表性的实施示范改造;由各级人民政府或者村民委员会组织实施示范改造的,建筑物、构筑物所有人或者使用人应当予以配合。

第二十四条 传统村落和少数民族特色村寨保护范围内传统建筑、特色民居、历史环境要素的维护修缮,由所有权人或者使用权人负责;没有所有权人或者使用权人的,由村民委员会负责。应当遵循修旧如旧的原则,采用传统技术、传统材料,适度运用已验证有利于古建筑长期保护的、可逆性的新工艺技术和新材料。并在传统村落保护专家的指导下由传统工匠施工。

前款规定的维护修缮,可以向县级人民政府有关部门申请资金补助。

第二十五条  传统村落和少数民族特色村寨保护区内的不可移动文物被辟为经营场所的,县级人民政府财政部门可提取一定比例的经营收入用作文物保护经费,并接受所在地县(市)人民政府财政部门的监督检查。

第二十六条  县(市)人民政府、乡镇人民政府应当按照传统村落和少数民族特色村寨保护发展规划,依法做好村落(寨)消防安全工作。确因村落(寨)保护需要,消防设施、消防通道等达不到消防安全要求的,县级人民政府公安机关、消防机构应当指导村民委员会制定相应的防火安全保障方案及措施。

村民委员会应当加强消防管理和宣传教育,完善消防制度,建立健全群众性消防组织。

第二十七条  县(市)人民政府应当组织自然资源、住房和城乡建设等部门开展传统村落和少数民族特色村寨地质灾害隐患排查,及时治理传统村落地质灾害隐患。

第二十八条  州、县(市)人民政府文化(文物)主管部门应当会同有关部门,对传统村落和少数民族特色村寨的民(习)俗、文化艺术、传统建筑技术等文化遗产进行收集、整理、研究,推动传统村落文化遗产传承、保护和合理开发利用。

各级人民政府应当鼓励传统工匠、民间艺人等传统村落技艺人才开展技艺传承活动,并提供必要的经费补助。

第二十九条  加强传统村落和少数民族特色村寨保护与发展的教育培训和人才培养工作,加大传统村落和少数民族特色村寨保护与发展宣传力度,增强全民保护与发展传统村落和少数民族特色村寨意识。

 

第四章  利用与发展

 

第三十条  县(市)人民政府、乡(镇)人民政府鼓励、支持依法开发、利用传统村落和少数民族特色村寨保护规划区范围内的自然资源和历史文化资源发展相关产业,促进村民就业,增加村民收入。
    鼓励村民在传统村落和少数民族特色村寨内居住,传承本地非物质文化遗产,参与传统村落内的生产经营活动。

第三十一条 县(市)人民政府应当根据当地经济社会发展水平,按照传统村落和少数民族特色村寨保护发展规划,改善传统村落和少数民族特色村寨的基础设施、公共服务设施和人居环境,丰富和发展传统村落和少数民族特色村寨的内涵。

第三十二条 在符合保护发展规划的前提下,鼓励通过以下方式依法合理利用传统村落和少数民族特色村寨中的传统建筑或场所:
  (一)开办博物馆、图书馆、美术馆、村志馆、陈列室、戏楼(台) ;
  (二)开设民间艺术、传统工艺、民俗展示、非遗传习场所;
  (三)开办教育培训、文化创意基地;
  (四)旅游开发;
  (五)举办文化体验活动;
  (六)其他有利于保护的利用方式。

第三十三条  为公共利益的需要,传统村落和少数民族特色村寨保护范围内集体土地上的房屋可以按照法律规定进行征收。

第三十四条 传统村落和少数民族特色村寨保护范围内,村民的房屋确需保护又不能进行改建、扩建的,可以在规划的允许建设区另行申请宅基地。

第三十五条 利用传统村落资源从事经营活动的,应当尊重村民意愿,并依法对权益分配等事项作出约定。

传统村落和少数民族特色村寨的村民可以以其所有的传统建(构)筑物、房屋、资金等入股参与传统村落和少数民族特色村寨的保护与发展。

第三十六条  县级人民政府及有关部门积极支持传统村落和少数民族特色村寨建立健全多种形式的集体经济组织,培育和壮大村集体经济。

第三十七条  鼓励在传统村落和少数民族特色村寨内有序开展旅游、休闲度假等旅游经营活动,建立村民自愿参与的旅游开发机制和利益分享机制。

第三十八条 在延续传统生产生活方式的基础上,支持传统村落和少数民族特色村寨发展特色种植养殖、农产品加工、休闲观光、创意农业等,拓展农业多种功能,促进产业融合发展。

第三十九条  县级人民政府应当支持传统村落和少数民族特色村寨民族民间手工业发展,搭建文化消费、传播体验交流平台,强化地域特色,创建地理标志品牌。

第四十条  县级人民政府及有关部门应当优先建设完善电子政务、电子商务、现代物流、乡村旅游等服务体系,促进传统村落和少数民族特色村寨与互联网深度融合,推动传统村落和少数民族特色村寨保护与发展大数据应用。

第四十一条  对非物质文化遗产的利用应当保护其相关实物和场所,注重对非物质文化遗产的挖掘和活态传承,防止滥用和过度开发。

第四十二条  州、县(市)人民政府应当建立传统村落和少数民族特色村寨保护与发展项目库,对项目进行动态管理,完善项目进入、跟踪、退出机制。

 

第五章  监督检查

 

第四十三条  州、县(市)人民政府负责传统村落和少数民族特色村寨保护工作的监督检查,定期组织有关部门和专家对本行政区域内传统村落和少数民族特色村寨的保护情况进行检查与评估。

第四十四条  乡镇人民政府应当对传统村落和少数民族特色村寨保护工作进行日常巡查,对巡查中发现的违反保护发展规划的行为,应当依法予以制止,并向上级人民政府城乡建设、民族宗教、文化(文物)主管部门报告。

第四十五条  传统村落和少数民族特色村寨经批准公布后,州人民政府城乡建设和民族宗教主管部门应当会同有关部门对保护状况和保护发展规划编制及实施情况进行定期检查和跟踪监测。

在定期检查和跟踪监测中,发现存在未及时组织编制保护发展规划、违反保护发展规划开发建设、对传统格局及传统建筑保护不力等问题的,州人民政府城乡建设和民族宗教主管部门应当会同有关部门,及时向所在地县级人民政府提出整改意见。

第四十六条  传统村落和少数民族特色村寨所在地县级人民政府应当聘请相关专家、人大代表、村民任监督员,对传统村落和少数民族特色村寨保护发展规划的实施及保护范围内建设活动进行监督。

第四十七条  鼓励新闻媒体积极宣传传统村落和少数民族特色村寨保护和发展工作,并进行监督。

第四十八条  已认定公布的传统村落和少数民族特色村寨,因保护不力致使其历史、文化等价值受到严重影响的,州人民政府将其列入濒危名单,予以公布,并责成所在地县级人民政府限期整改,采取补救措施。

已认定公布的传统村落和少数民族特色村寨,因保护不力或者意外事件造成严重破坏,导致其历史、文化等价值丧失且无法补救的,由原批准机关从已公布的保护名录中予以删除。

 

第六章  法律责任

 

第四十九条  违反本条例第二十二条规定的,按照以下规定予以处罚:

违反第(一)(二)(三)项规定的,由县级人民政府有关行政主管部门责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施;有违法所得的,没收违法所得;造成严重后果的,由相关部门依照法律进行处罚,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

违反第(四)项规定的,由乡镇人民政府或者县级人民政府有关行政主管部门责令停止违法行为,予以批评教育,情节严重的,可处50元以上200元以下罚款,造成损失的,依法承担赔偿责任。

违反第(五)项规定的,由公安机关和相关行政主管部门按照有关法律、法规进行处罚。

违反第(六)项规定的,依法承担民事责任;构成违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚。

第五十条  违反本条例第二十三条规定的,由县级人民政府有关行政主管部门依照有关法律、法规的规定追究法律责任。

第五十一条  各级人民政府、有关部门及其工作人员不履行本条例规定的职责,由其所在单位、主管部门、上级机关或监察机关责令改正;情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处理;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第五十二条  违反本条例的其他违法行为,按照法律、法规的有关规定进行处罚。

 

第七章  附  则

 

第五十三条 本条例自  年  月  日起施行。

第五十四条 自治州人民政府依据本条例制定实施细则。

 

 

 

 

 

 

 

 

关于起草《恩施土家族苗族自治州

传统村落和少数民族特色村寨保护与发展条例(草案)》的说明

——2018年7月31日在州八届人大常委会第十一次会议上

州人民政府副州长   高敬佩

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

我受州人民政府委托,就起草《恩施土家族苗族自治州传统村落和少数民族特色村寨保护与发展条例》(草案)》(以下简称草案)作如下说明:

一、制定草案的必要性

随着经济和社会现代化的发展,城镇化的快速发展,现代建筑数量急剧增加,由此引发特色村寨及传统村落急剧减少和破坏的问题十分突出。做好传统古村落和特色村寨保护和发展工作,是新形势下一项重大社会管理工程,是关系文化传承的重大任务。

恩施州作为土家族、苗族等少数民族聚集地区,千百年来形成了许多传统村落和特色村寨,自然生态环境良好、民族民俗文化浓郁,传统文化资源丰富。过去,受规划保护乏力、基础设施不完善等因素影响,传统村落和特色村寨自然损毁及人为破坏现象严重。加快传统村落和特色村寨的保护利用,有利于保护和传承历史文化遗产,保存延续民族民俗风貌;有利于继承和彰显独特地域文化,提升和丰富文化旅游内涵;有利于推进精准脱贫,促进经济社会持续健康发展。

通过对对江西、浙江、福建、安徽等省传统村落进行实地考察学习,其中一个启示就是,虽然我国东部地区传统村落保护发展,起步早、水平高,处于全国领先水平,在全国极具知名度。但总体来看,也存在保护发展不平衡的现象,相比之下,浙江省的传统村落保护发展最为成功,主要得益于其传统村落保护发展立法工作走在了其他地区的前面。因此,应当重视少数民族特色村寨和传统村落保护与发展立法工作。

二、起草过程

根据《州人大常委会2018年度立法工作方案》,制定《恩施土家族苗族自治州传统村落和少数民族特色村寨保护与发展条例》,是2018年我州立法工作的重要内容。州人大、州政府对此项工作高度重视,州人大专门成立了立法工作领导小组,州政府成立了条例草案起草工作领导小组,在州政府的统一部署下,由州文体新广局牵头启动草案起草工作。成立了条例起草工作专班,有序推进条例的起草工作。州人大常委会提前介入。草案采用委托第三方起草的方式,通过政府采购,2018年4月3日,州文体新广局与恩施治源地方立法咨询服务中心签订委托起草合同,由受托方按要求完成草案起草的各项工作。2018年4月17日,州人大常委会立法工作领导小组召开会议,对草案的框架结构和主要内容进行了讨论。2018年4月20日-4月28日,经州政府安排,起草工作领导小组组织条例起草工作相关人员,对江西、浙江、福建、安徽4省共11个传统古村落进行了实地考察,学习当地传统村落保护与发展的先进经验。2018年5月4日,州人大常委会立法工作领导小组召开立法考察汇报交流会并对草案文本进行讨论,考察结束后,经起草专班集体研究,在已完成草案起草相关工作的基础上,吸纳考察调研成果,完成了草案初稿。5月,将草案向社会广泛征求意见并咨询相关专家,起草小组在反馈意见的基础上对草案多次修改完善。2018年5月25日,草案经州第八届人民政府第25次常务会议审议通过。

三、主要内容

草案共七章,五十四条,具体说明如下:

第一章《总则》,共6条,明确了立法目的和立法依据、适用范围、立法原则、概念界定以及各级政府、职能部门和村民委员会的职责划分。明确了传统村落和少数民族特色村寨保护与发展资金来源包括专项资金和社会资本。

第二章《申报认定和规划编制》,共9条,规定了少数民族特色村寨和传统村落的申报条件、申报程序、评审认定与撤销、规划编制、规划内容以及规划的评审、批准、公布与实施。

第三章《保护与管理》,共14条,规定了保护的内容、保护原则和要求、传统村落和少数民族特色村寨的普查、保护范围与保护标志(牌)、文化传承与弘扬、教育培训与宣传以及禁止行为。

第四章《利用与发展》,共13条,包括传统村落和少数民族特色村寨的发展理念、保护规划区内的基础设施、资源开发利用、产业结构调整与产业融合、旅游开发等利用和发展的内容。

第五章《监督检查》,共6条,包括少数民族特色村寨和传统村落保护与发展工作的检查与评估、日常巡查、行政监督、媒体监督、社会监督等内容。

第六章《法律责任》,共4条,明确了相关责任主体违法的责任和职能部门不履职的责任。

第七章《附则》,下设2条,为本条例的实施日期和州人民政府可以制定实施细则。

四、有关需要说明的问题

(一)关于概念界定

从内涵上,传统村落和少数民族特色村寨存在一定的交叉。目前,无论是国家层面还是地方立法都没有传统村落和少数民族特色村寨保护发展的集中立法。用一个定义条款对贯穿条例始终的这两个基本概念进行界定,是整个条例所有规定的前提和基础,草案参照国家相关部、委出台的《少数民族特色村寨保护与发展规划纲要(2011-2015年)》、《关于加强传统村落保护发展工作的指导意见》等文件中的表述,并结合少数民族特色村寨和传统村落申报认定、管理工作的实际,第二条第二、三款分别对传统村落和少数民族特色村寨的概念作了明确规定。

(二)关于保护与发展的关系

传统村落和少数民族特色村寨保护与发展的关系是草案立法理念和具体制度设计的基础问题。草案在确定保护优先基本原则的前提下,分专章对保护与发展中的规划、管理、利用、监督检查等具体问题进行了规定。借鉴考察外地先进做法,草案重点解决了以下问题:1.村民利益保护问题。除了保障村民居住保障条件的相关规定外,针对村民增加收入的诉求,草案第35条到第40条对传统村落和少数民族特色村寨经营活动、产业发展中,村民的经营活动及收益分配等作出了明确的规定;2.以发展促保护问题。在保护与发展资金问题上,除政府投入及鼓励社会、个人参与外,为解决以发展促保护问题,草案第25条规定:“传统村落和少数民族特色村寨保护区内的不可移动文物被辟为经营场所的,县级人民政府财政部门可提取一定比例的经营收入用作文物保护经费,并接受所在地县(市)人民政府财政部门的监督检查。”

(三)关于如何破解少数民族特色村寨和传统村落保护发展面临的产权困境问题

传统村落和少数民族特色村寨古建筑保护修缮、新村建设都会面临产权相关制度问题。草案依据《物权法》第二十八、二十九、三十、四十二、一百五十四条,《土地管理法》第六十二条及《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》相关政策规定,第三十三条、三十四条对相关问题作出了规定。

以上说明,请予审议。